國函〔2025〕86號

北京市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、河南省、湖南省、廣東省、重慶市、四川省人民政府，國家發展改革委：

你們關于開展要素市場化配置綜合改革試點的請示收悉。現批復如下：

一、同意自即日起2年內開展北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點，原則同意有關實施方案，請認真組織實施。

二、方案實施要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，以綜合改革試點為牽引，深入推進要素市場化配置改革，完善要素市場制度和規則，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，推動要素質量逐步提高、生產要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放，為促進新質生產力發展、縱深推進全國統一大市場建設、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

三、有關省級人民政府要切實承擔主體責任，加強組織實施，圍繞深化要素協同配置、提升要素配置效率、探索新型要素配置方式、優化新業態新領域要素保障、促進服務業高質量發展等目標，聚焦重點領域和關鍵環節推進改革試點，堅持問題導向、從實際出發，分類施策推進改革，明確工作要點、任務分工和成果形式，統籌做好支持保障，結合當地實際情況和新業態新領域發展需要，因地制宜大膽創新，開展差別化改革探索，及時跟蹤評估試點效果、總結推廣經驗做法。重大事項及時請示報告。

四、國家發展改革委要牽頭做好統籌協調和指導服務，會同國務院有關部門積極支持指導試點地區抓好方案落實，做好風險管控和應對處置，總結提煉制度成果，形成可復制可推廣的經驗做法，力求抓出改革成效。試點過程中凡涉及調整現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大及其常委會或國務院授權后實施。

國務院

2025年9月8日

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鄭州市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

試點范圍包括河南省鄭州市全域。

一、推動技術要素市場創新發展

（一）加強科技成果轉化和產權保護。深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，有序開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，逐步增加試點單位。支持試點單位與科技成果完成人（團隊）共享職務科技成果所有權。在尊重科研人員意愿的基礎上細化“先轉化后獎勵”和“先賦權后轉化”等管理辦法，將科研人員職務科技成果轉化現金獎勵納入績效工資管理，不受核定的績效工資總量限制。探索創新職務科技成果轉化管理方式，支持部分市屬高校、科研院所采取轉讓、許可或作價投資等方式授權中小微企業使用職務科技成果。探索推進科研人員（團隊）與科技中介機構利益共享、風險共擔?；趪抑R產權運營公共服務平臺，開展專利、商標數據授權共享，支持重大技術裝備、重點新材料等領域自主知識產權市場化運營。

（二）優化創新資源配置方式和管理機制。布局建設一批集技術集成、中試熟化和工程化試驗服務于一體的開放共享中試基地。探索建立“政府—行業—評價機構—科技評估師”四位一體市場化科技成果評估評價體系。支持開發地方技術合同登記系統。

（三）促進技術要素與資本要素融合發展。加大金融支持原始創新、技術創新和產業創新力度。推進政府引導基金聯合社會資本，參與創新平臺建設、重大科技成果轉化、高精尖產業孵化和獨角獸企業培育。加大企業研發投入、技術轉移、中試孵化和技術交易補助激勵力度，支持大型科學儀器設施共享。推動政府性擔保體系與鄭州市科技貸款風險補償業務（“鄭科貸”）形成合力。支持商業銀行按市場化原則給予國家知識產權創意產業試點園區意向性授信額度，推動企業專利權、商標專用權、著作權等知識產權質押貸款增面擴量。

（四）加強科技創新合作。支持強化與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域科技創新合作。探索發展離岸創新創業和技術貿易。推動骨干企業、優勢產業建立海外研發中心，支持與國外大學、研究機構和企業聯合開展新技術、新產品研發，合作共享跨國科研成果專利池。

二、提高土地要素市場化配置效率

（五）提高產業用地利用效率。推動建設用地供應與常住人口規模相適應。采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式推進產業用地供應，完善土地彈性供應配套政策。全面實行工業用地“標準地”模式出讓。開展控制性詳細規劃修改工作，并逐步拓展應用領域。完善產業用地“畝均論英雄”綜合評價政策體系，探索建立其他類型建設用地綜合效益評價模式。在符合國土空間規劃的前提下，持續推動原有限制類、產能落后淘汰類、低效利用類產業存量土地升級轉型為新型工業用地，鼓勵將城市轉型中退出的工業用地優先用于發展文化產業。推廣綜合用地模式，明確可兼容的用地類型和比例。

（六）加快盤活存量土地。全面推進開發區低效用地認定、處置工作。探索推進城鎮低效用地分類調查、認定、評估和再開發工作。推進國有企事業單位存量土地盤活利用，鼓勵經營主體通過建設用地整理等方式促進城鎮低效用地再開發。完善建設用地節約集約利用評估評價體系，推動用地評價結果與新增建設用地指標和績效考核掛鉤。完善在地上、地表和地下分層設立建設用地使用權的配套政策。

（七）建立健全城鄉統一的建設用地市場。完善農村集體經營性建設用地產權制度，按照國家統一部署，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，探索建立產權流轉和增值收益分配制度，推動農村集體經營性建設用地入市全程聯合監管。探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農房的有效路徑。

三、推動人力資源要素合理暢通有序流動

（八）進一步深化戶籍制度改革。全面放寬中心城區落戶條件，試行以經常居住地登記戶口制度。探索推進居住證與身份證功能銜接并軌，健全以身份證為標識、與就業居住年限相掛鉤的基本公共服務供給制度，穩步實現基本公共服務由常住地供給并全面覆蓋常住人口。推動建立與常住人口規模相適應的教育、醫療等基本公共服務供給方式，實現按實際服務人口規模配置基本公共服務資源。

（九）加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道。推進事業單位管理改革，在制定事業單位績效工資政策等方面賦予更大自主權。建立靈活就業人員監測管理服務平臺。加強和創新協調勞動關系三方機制。支持對新引進的本科及以上學歷畢業生加大住房租賃或購房補貼力度，探索創業失敗代償辦法。

（十）完善技術技能評價制度。暢通各類人才職稱申報渠道，市轄區內簽訂勞動（聘用）合同半年以上的企事業單位就業人員可申報職稱。依托行業協會學會開展社會化職稱評審工作，向符合條件的高新技術企業、新型研發機構下放職稱評審權限，推動規上企業、高校、中原科技城開展職稱自主評審。豐富職業技能等級認定職業（工種）和標準目錄清單，建立技能人才聘期制和積分晉級制度。暢通新職業從業人員職業資格、職稱、職業技能等級認定渠道。鼓勵用人單位建立薪酬、崗位晉升與職業技能等級相銜接的激勵制度。

（十一）加大人才引進力度。探索支持人才創新創業的政策舉措。突出“高精尖缺”導向，實施海內外高端人才、科技領軍人才、產業骨干人才、青年人才、名師名醫名家五大專項行動。創新海外人才停居留和出入境政策措施，優化外國人來華工作許可和工作類居留許可聯動審批，推動外國人工作許可證與社會保障卡融合集成。支持探索建立高度便利化的境外專業人才執業制度，放寬境外人員參加各類職業資格考試的限制（律師、新聞出版、醫療衛生、公證、司法鑒定等另有規定的，按相關規定執行）。

四、探索建立數據要素流通規則

（十二）完善公共數據開放共享機制。支持建設鄭州市數據基礎制度和技術標準體系，依托國家人口、法人、空間地理、電子證照等基礎數據庫，持續完善社會信用、城市運行、公共服務等主題庫建設，承接國家部委、省級政府數據回流。優先推進衛生健康、交通運輸、氣象等高價值數據集向社會開放。

（十三）建立健全數據流通交易規則。支持探索建立公共數據資產登記、評估制度以及數據價格形成機制，探索憑證生成、存儲、歸集、流轉、應用全流程管理。制定數據保存、轉移、去識別化、再識別、再轉移限制等規則標準，推進公共數據、企業數據和個人數據分類利用，在具備條件的領域實施敏感數據和非敏感數據等清單化管理。確定數據交易主要監管部門及其監管的依據和職責范圍，做到“責任可追溯、過程可控制、風險可防范”。

（十四）拓展規范化數據開發利用場景。發揮領軍企業和行業組織作用，創新重點領域數據應用場景。支持國家超級計算鄭州中心建設，大力發展算力產業。統籌推進邊緣計算、數字孿生、區塊鏈等共性技術市場化應用，培育一批數字產業鏈和數字產業集群。探索建立數據安全使用承諾制度，強化全鏈條監管。構建云網數一體化協同安全保障體系，運用可信身份認證、數據簽名、接口鑒權、數據溯源等數據保護措施和區塊鏈等新技術，強化對算力資源和數據資源的安全防護。

五、推動資本要素服務實體經濟發展

（十五）激發資本市場活力。支持中原股權交易中心加強與全國性證券市場間的合作銜接。支持符合條件的企業首發上市，支持符合條件的境內企業開展境外融資業務。支持交通運輸、倉儲物流等行業符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。鼓勵鄭州商品交易所期貨品種體系建設，支持符合實體經濟需要的期貨期權品種研發上市。

（十六）增強金融服務實體經濟能力。推廣利用信用信息發放信用貸款模式，鼓勵金融機構開發與中小微企業需求相匹配的信用產品。支持常態化開展“線上+線下”銀企對接工作。在依法合規、風險可控前提下，鼓勵金融機構與投資機構開展合作，支持中國（河南）自由貿易試驗區鄭州片區內銀行機構與外部股權投資機構開展合作。支持中國（河南）自由貿易試驗區鄭州片區按照國家統一部署探索人民幣跨境使用。支持優質銀行實行貿易外匯收支便利化政策。

六、加強資源環境市場制度建設

（十七）完善資源市場化交易機制。持續推動電力市場化改革，加快電力中長期和現貨交易市場建設，完善電力輔助服務市場，完善中長期合同市場化調整制度，縮短交易周期、提升交易頻次、依法合規豐富交易品種。擴大電力需求側主體和可再生能源的市場參與，加快放開經營性電力用戶參與限制。持續推進增量配電網業務改革，研究建立分布式發電市場化交易規則。深化天然氣市場化改革。落實礦業權競爭出讓制度，健全嚴格的煤礦勘查區塊退出管理辦法。在電力、油氣等領域向各類資本公平開放。

（十八）加快構建綠色要素交易機制。依托公共資源交易平臺，積極參與全國碳排放權、用水權交易市場建設，創新區域碳排放管理信息化、溫室氣體排放清單常態化、低碳運營管理等模式。推進排污權等市場化交易，積極探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度，重點探索統籌協同碳排放權交易市場和電力市場。積極推動綠色電力交易和綠色電力證書交易。探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，鼓勵銀行機構發展綠色信貸。創新推動環境綜合治理托管服務模式、生態環境導向的開發（EOD）模式。

七、全面提高要素協同配置效率

（十九）強化新業態新領域和服務業要素保障。聚焦生命健康、人工智能、現代種業等新業態新領域，推動生產要素創新性配置，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚。完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預。深化服務業領域改革，加強要素綜合配置保障。

（二十）數字化賦能要素協同配置。探索開展要素協同配置評價工作，科學建立分析評價模型，分區分類開展要素資源配置效率和水平動態監測。依托國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，立足資源環境承載能力和國土空間開發適宜性，探索搭建土地、勞動力、資本、技術、數據、資源環境等要素綜合分析系統。發揮平臺集成分析功能，實現要素配置可量化、可預警，全面輔助政府決策，提高要素市場化配置效率。

（二十一）完善按要素分配機制。健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。提高勞動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能價值激勵導向。合理分配農村集體經營性建設用地入市增值收益，兼顧國家、農村集體經濟組織和農民權益。探索增加居民財產性收入，鼓勵和引導上市公司現金分紅，完善投資者權益保護制度。